行政復(fù)議意見書和建議書應(yīng)依法使用

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《行政復(fù)議法實施條例》第五十七條規(guī)定：“行政復(fù)議期間行政復(fù)議機關(guān)發(fā)現(xiàn)被申請人或者其他下級行政機關(guān)的相關(guān)行政行為違法或者需要做好善后工作的，可以制作行政復(fù)議意見書。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)將糾正相關(guān)行政違法行為或者做好善后工作的情況通報行政復(fù)議機構(gòu)。行政復(fù)議期間行政復(fù)議機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章中帶有普遍性的問題，可以制作行政復(fù)議建議書，向有關(guān)機關(guān)提出文書制度和改進(jìn)行政執(zhí)法的建議?！痹擁椧?guī)定明確說明了行政復(fù)議意見書和建議書如何使用的問題，但是在實際的工作中，仍然有復(fù)議機關(guān)或者復(fù)議機構(gòu)將二者混淆使用。本文作者從實際案例出發(fā)，分析了行政復(fù)議建議書和行政復(fù)議意見書的制作主體、對象、制作目的和法律效力。

案例一

2016年1月20日，A市B區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱B區(qū)局)收到王某投訴。王某稱其于2016年1月9日在某購物中心購買了1件單價50元的某品牌磨砂浴套，該商品外包裝上標(biāo)有“促進(jìn)血液良好循環(huán)”等廣告用語，屬于欺詐消費者的虛假宣傳，損害了其合法權(quán)益。王某依據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》要求某購物中心退還貨款50元，賠償500元。
1月22日，B區(qū)局執(zhí)法人員到某購物中心進(jìn)行現(xiàn)場檢查。某購物中心拒絕接受調(diào)解后，B區(qū)局決定終止調(diào)解，但沒有告知王某。2月26日，王某以B區(qū)局未在法定期限內(nèi)處理其投訴、未告知其處理結(jié)果為由，向A市工商局申請行政復(fù)議，要求確認(rèn)B區(qū)局行為違法，責(zé)令限期履行法定職責(zé)。3月17日，B區(qū)局向王某郵送了標(biāo)注作出時間為1月20日的投訴受理通知書。3月23日，B區(qū)局書面告知王某因某購物中心拒絕調(diào)解而終止調(diào)解的決定。
經(jīng)審查，A市工商局復(fù)議機構(gòu)作出駁回王某復(fù)議請求的決定。同時，A市工商局制作了行政復(fù)議建議書送達(dá)B區(qū)局，指出其在處理投訴過程中存在效率不高、辦事拖拉等問題，建議其重視和改進(jìn)消費投訴處理工作。

案例二

2016年6月25日，李某向C市市場監(jiān)督管理局(以下簡稱C市局)郵寄舉報信，反映某移動公司服務(wù)質(zhì)量存在問題。7月4日，C市局按信訪程序?qū)⒃撆e報信函寄至C市通信管理局，次日將轉(zhuǎn)辦情況告知了李某。7月15日，C市通信管理局將該舉報信函退 C市局并作出情況說明。C市通信管理局認(rèn)為，根據(jù)《信訪條例》第二十二條第一款的規(guī)定，李某的舉報事項不屬于C市局的信訪事項，應(yīng)告知信訪人向有權(quán)監(jiān)管機關(guān)提出。7月25日，C市局將C市通信管理局退回轉(zhuǎn)辦函的原因和事實書面告知李某，并建議其根據(jù)《電信條例》《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》等法律法規(guī)及時請求有權(quán)監(jiān)管機關(guān)維護(hù)自身利益。8月13日，李某以C市局未依法履行法定職責(zé)為由，向D省工商局申請行政復(fù)議，要求責(zé)令C市局依法履行法定職責(zé)。
經(jīng)審查，D省工商局復(fù)議機構(gòu)作出駁回李某復(fù)議請求的決定。同時，D省工商局制作了行政復(fù)議意見書送達(dá)C市局，指出其將申請人請求查處違法行為的舉報按照信訪處理存在的問題。D省工商局提出，對于舉報事項應(yīng)當(dāng)根據(jù)舉報內(nèi)容按照《工商總局關(guān)于印發(fā)〈通過法定途徑分類處理工商行政管理領(lǐng)域信訪投訴請求清單〉的通知》的相關(guān)要求區(qū)分不同情況進(jìn)行處理，要求C市局自收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)，將規(guī)范此類事項的有關(guān)情況報告D省工商局復(fù)議機構(gòu)。

評析

一、行政復(fù)議建議書的特點
在案例一中，A市工商局復(fù)議機構(gòu)在作出復(fù)議決定同時制作了行政復(fù)議建議書，指出B區(qū)局在處理王某投訴過程中存在的問題，建議改進(jìn)工作方法。筆者認(rèn)為，A市工商局制作行政復(fù)議建議書是錯誤的。在該復(fù)議案件中，A市局不應(yīng)以復(fù)議機構(gòu)的名義制作行政復(fù)議建議書，而應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)的名義制作行政復(fù)議意見書。
(一)什么是行政復(fù)議建議書
行政復(fù)議建議書是指行政復(fù)議機構(gòu)向有關(guān)立法機關(guān)及其他有關(guān)機關(guān)提出切合實際的需要改進(jìn)的完善制度及改進(jìn)行政執(zhí)法的意見和建議的文書。
(二)為什么要制作行政復(fù)議建議書
在辦理行政復(fù)議案件過程中，行政復(fù)議機構(gòu)通過案件的辦理可以直觀地掌握有關(guān)法律、法規(guī)的實施情況，發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)實施中存在的帶有普遍性和共性問題以及制度建設(shè)存在的各種傾向性問題。同時，分析相關(guān)問題，提出相應(yīng)對策，制作行政復(fù)議建議書。
(三)行政復(fù)議建議書的特點
1.制作主體——行政復(fù)議機構(gòu)。2.對象——有關(guān)立法機關(guān)或者其他有關(guān)機關(guān)。
3.制作目的——向立法機關(guān)或者其他有關(guān)機關(guān)提出完善立法、改進(jìn)執(zhí)法的意見和建議。
4.法律效力——屬于行政復(fù)議機構(gòu)對有關(guān)機關(guān)立法、執(zhí)法提出的建議性法律文書，沒有法律強制力。
二、行政復(fù)議意見書的特點
在案例二中，D省工商局復(fù)議機構(gòu)在作出復(fù)議決定的同時制作了行政復(fù)議意見書，指出C市局在處理李某舉報過程中存在問題，提出相關(guān)意見，并要求C市局自收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)將規(guī)范情況報告D省工商局復(fù)議機構(gòu)。D省工商局制作行政復(fù)議意見書是正確的。
(一)什么是行政復(fù)議意見書
行政復(fù)議意見書是指行政復(fù)議機關(guān)向有關(guān)機關(guān)提出糾正違法行為或者做好善后工作的意見，要求有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)將糾正相關(guān)行政違法行為或者做好善后工作的情況通報行政復(fù)議機構(gòu)，而制作的文書。
(二)為什么要制作行政復(fù)議意見書
行政復(fù)議機關(guān)在辦理案件過程中不僅需要就申請人提出的具體行政行為進(jìn)行合法性和合理性審查，還需要對發(fā)現(xiàn)的與該行為相關(guān)聯(lián)的其他違法行為進(jìn)行處理，或者及時做好解釋說明工作。同時，實踐中還有一些行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機關(guān)作出行政復(fù)議決定后，需要有關(guān)行政機關(guān)做好宣傳解釋工作或者后續(xù)的善后工作，以便更好地化解矛盾。上述兩種情況往往與行政復(fù)議審查的具體行政行為沒有直接關(guān)系，不宜在行政復(fù)議決定書中直接予以明確，應(yīng)由行政復(fù)議機關(guān)制作行政復(fù)議意見書。
(三)行政復(fù)議意見書的特點
1.制作主體——行政復(fù)議機關(guān)。2.對象——被申請人或者其他下級行政機關(guān)。
3.制作目的——督促下級行政機關(guān)糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋笙录壭姓C關(guān)就個案做好善后工作。
4.法律效力——行政復(fù)議意見書具有行政復(fù)議決定等同的法律效力。有關(guān)行政機關(guān)收到行政復(fù)議意見書后，必須嚴(yán)格按照意見書的要求立即糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，或者認(rèn)真做好善后工作，并在收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)將糾正相關(guān)行政違法行為或者做好善后工作的情況通報行政復(fù)議機構(gòu)。有關(guān)行政機關(guān)對不履行行政復(fù)議意見書的行為可以按照《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》的規(guī)定，依法追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。
當(dāng)然，無論是行政復(fù)議建議書，還是行政復(fù)議意見書，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)作出并符合三個要求。一是注重時效性，發(fā)現(xiàn)問題后及時提出意見和建議。二是注重針對性，就普遍存在的共性問題提出具體意見和建議。三是注重可行性，對深層次問題提出切實可行的意見和建議。