《無證無照經(jīng)營查處辦法》實施后非法經(jīng)營成品
編者按成品油屬于危險化學(xué)品。從事成品油經(jīng)營，申請人首先必須向安監(jiān)部門申請取得危險化學(xué)品經(jīng)營許可證，持許可證到工商部門辦理登記手續(xù)，取得營業(yè)執(zhí)照，然后必須從商務(wù)部門取得成品油零售經(jīng)營許可證，才能從事經(jīng)營活動。
非法加油站是指未取得危險化學(xué)品經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照、成品油零售經(jīng)營許可證的加油站。非法流動加油車主要由油罐車改裝而成，車上配備流量計、加油槍設(shè)備，無任何營運(yùn)資質(zhì)，油品質(zhì)量低劣，嚴(yán)重擾亂市場秩序。
本文深入剖析了非法經(jīng)營成品油行為的主要危害及成因，梳理現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件關(guān)于成品油經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明晰各部門查處非法經(jīng)營成品油行為的職責(zé)，并對工商部門立足職能加強(qiáng)成品油市場監(jiān)管提出具體建議。
非法經(jīng)營行為的表現(xiàn)
近年來，受非法利益驅(qū)動等因素影響，一些地方非法加油站和流動加油車仍大量存在。經(jīng)初步統(tǒng)計，目前僅中國石化主要市場區(qū)域內(nèi)即有非法私建油罐1.2萬個、非法流動加油車1.1萬臺。
非法油品經(jīng)營存在安全隱患大、稅款流失、油品質(zhì)量差三個突出問題。一是正規(guī)加油站對設(shè)置距離有安全要求，儲油罐必須滿足埋地等要求，嚴(yán)禁設(shè)在室內(nèi)，而非法加油站儲油罐不少安裝在室內(nèi)，沒有埋地等基本措施，安全隱患極大。按照規(guī)定，油罐車上路必須有危險化學(xué)品運(yùn)輸許可證，可是絕大多數(shù)非法流動加油車沒有此證；正規(guī)油罐車在加油時必須靜電接地，非法加油車根本做不到。非法流動加油車普遍集中于城鄉(xiāng)接合部、物流園區(qū)及工地附近，隱蔽性強(qiáng)，相對黑加油站危害更大。二是非法加油站的存在會導(dǎo)致巨額稅款流失。汽油、柴油銷售價格中稅費占50%，非法加油站每加1噸油，政府就會損失稅收900多元。三是黑加油站的油品質(zhì)量難以保障，硫含量等超標(biāo)嚴(yán)重，達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)，污染環(huán)境，影響機(jī)動車機(jī)械性能，帶來嚴(yán)重安全隱患。這些問題嚴(yán)重影響了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，擾亂了正常的成品油市場秩序，群眾反映強(qiáng)烈，媒體和社會關(guān)注度高，地方政府高度重視。
成因分析
一是巨額利潤的誘惑。加油站銷售屬于高利潤市場，建辦正規(guī)加油站經(jīng)營手續(xù)復(fù)雜，前期投入成本金額巨大，而非法加油站不需要多少成本便可做高利潤買賣，因此非法經(jīng)營者便大膽鋌而走險。
二是秋收農(nóng)忙季節(jié)大量農(nóng)業(yè)機(jī)械投入使用，工地工程車輛劇增，部分違法分子利用農(nóng)業(yè)機(jī)械、工程車輛加油不方便這一可乘之機(jī)，非法經(jīng)營“黑油站”“黑油車”。
三是一些地方加油站布局不盡合理，特別是農(nóng)村地區(qū)油品需求相對較小，利潤較低，石化企業(yè)不愿意在農(nóng)村地區(qū)廣設(shè)網(wǎng)點，不能有效滿足成品油市場需求。
四是油價起伏不定，在高油價的壓力下，一些非法加油站利用偷稅漏稅和批零差價的利潤空間低價銷售，吸引了一部分不知情的消費者。一些消費者貪圖便宜，維權(quán)意識較弱，也為非法經(jīng)營行為提供了土壤。
五是非法加油站整治涉及商務(wù)、能源、工商、安監(jiān)、交通、公安等多個部門，一定程度上存在職責(zé)不清、職責(zé)交叉、推諉扯皮等問題，影響了監(jiān)管執(zhí)法效能。許多地方平時對非法加油站的查處多依靠運(yùn)動式的打擊，尚未形成長效工作機(jī)制。
監(jiān)管部門職責(zé)
《無證無照經(jīng)營查處辦法》（以下簡稱《辦法》）實施前，各地對于非法加油站查處的牽頭部門不一。有的地方確定商務(wù)部門牽頭，理由是商務(wù)部門核發(fā)成品油零售經(jīng)營許可證，還是成品油行業(yè)的主管部門；有的地方確定安監(jiān)部門牽頭，理由是安監(jiān)部門核發(fā)危險化學(xué)品經(jīng)營許可證；有的地方確定公安消防部門牽頭，理由是公安消防部門負(fù)責(zé)加油站的消防安全管理工作；有的地方確定工商部門牽頭，理由是工商部門負(fù)責(zé)核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。
經(jīng)營汽油需要危險化學(xué)品經(jīng)營許可證（安監(jiān)部門核發(fā)）、營業(yè)執(zhí)照（工商部門核發(fā)）和成品油零售經(jīng)營許可證（商務(wù)部門核發(fā)），非法加油站屬于典型的未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動。根據(jù)今年10月1日新頒布實施的《辦法》，經(jīng)營者未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，依照《辦法》第五條的規(guī)定予以查處?！掇k法》第五條規(guī)定：經(jīng)營者未依法取得許可從事經(jīng)營活動的，由法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。《危險化學(xué)品安全管理條例》第七十七條第三款規(guī)定：違反本條例規(guī)定，未取得危險化學(xué)品經(jīng)營許可證從事危險化學(xué)品經(jīng)營的，由安監(jiān)部門責(zé)令停止經(jīng)營活動，沒收違法經(jīng)營的危險化學(xué)品以及違法所得，并處10萬元以上20萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。綜合《辦法》和《危險化學(xué)品安全管理條例》，非法經(jīng)營汽油和柴油的行為，應(yīng)由安監(jiān)部門依法牽頭查處，相關(guān)部門依職配合。
如果“黑油站”僅非法經(jīng)營柴油，需要對柴油是否是危險化學(xué)品作進(jìn)一步分析認(rèn)定。2015年2月，國家安全監(jiān)管總局發(fā)布了新版《危險化學(xué)品目錄》，將“柴油（閉杯閃點≤60℃）”納入危險化學(xué)品目錄。2015年8月，《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于印發(fā)危險化學(xué)品目錄實施指南（試行）的通知》明確規(guī)定，對生產(chǎn)、經(jīng)營柴油的企業(yè)（每批次柴油的閉杯閃點均大于60℃除外）按照危險化學(xué)品企業(yè)進(jìn)行管理。經(jīng)調(diào)研，從國內(nèi)煉油生產(chǎn)企業(yè)具體生產(chǎn)情況看，約95%以上的柴油產(chǎn)品閃點均在60℃以上，不需要取得安監(jiān)部門核發(fā)的危險化學(xué)品經(jīng)營許可證。
針對僅非法經(jīng)營柴油的加油站，根據(jù)《辦法》第五條規(guī)定，經(jīng)營者未依法取得許可從事經(jīng)營活動的，由法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。對無成品油零售經(jīng)營許可證非法開展成品油經(jīng)營活動的，法律、法規(guī)、國務(wù)院決定并沒有明確規(guī)定相關(guān)的查處部門，應(yīng)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則確定監(jiān)管部門，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。商務(wù)部門為成品油行業(yè)的審批和主管部門，如省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定由商務(wù)部門予以查處，工商部門應(yīng)做好相關(guān)配合工作。
需要特別說明的是，《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》中的附件《法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的“先照后證”改革相關(guān)審批項目》中第64項規(guī)定，對于無證無照加油站的查處由工商部門負(fù)責(zé)，其法律依據(jù)是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序意見的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展加油站專項整治工作的通知》兩個文件。而2015年11月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》已明確宣布以上兩個文件失效，不能再作為行政執(zhí)法的依據(jù)。因此，《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》中明確工商部門牽頭查處黑加油站的規(guī)定已不再適用。
監(jiān)管工作建議
一是依法登記成品油經(jīng)營主體資格。各級工商部門應(yīng)立足工商職能，嚴(yán)把成品油經(jīng)營者主體準(zhǔn)入關(guān)，對從事成品油（汽油和柴油）批發(fā)、零售的經(jīng)營者，要求必須取得安監(jiān)部門核發(fā)的危險化學(xué)品經(jīng)營許可證后，才能核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。
二是做好“雙告知”工作。對于從事成品油經(jīng)營的，在辦理登記注冊時，工商部門應(yīng)告知申請人還需要向商務(wù)部門辦理成品油經(jīng)營許可，并由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關(guān)經(jīng)營活動。在辦理登記注冊后，工商部門應(yīng)將市場主體登記注冊信息及時告知商務(wù)部門。商務(wù)部門應(yīng)及時查詢，根據(jù)職責(zé)做好后續(xù)監(jiān)管工作。
三是做好協(xié)調(diào)配合工作。工商部門應(yīng)樹立大局意識和全局觀念，在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主動配合安監(jiān)、商務(wù)、交通等部門開展聯(lián)合執(zhí)法、專項整治和監(jiān)督檢查。要通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)加強(qiáng)信息共享，發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責(zé)的無證經(jīng)營行為時，及時通報有關(guān)部門。
四是落實地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任。打擊非法加油站等成品油市場監(jiān)管工作涉及多個環(huán)節(jié)和部門，必須落實各級政府的屬地監(jiān)管責(zé)任，由各級政府建立健全綜合執(zhí)法工作機(jī)制，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展監(jiān)管執(zhí)法，抓好打擊非法經(jīng)營成品油行為及加油站綜合整治等重點難點工作，切實維護(hù)良好市場秩序。
五是加強(qiáng)立法工作。成品油市場監(jiān)管領(lǐng)域沒有一部統(tǒng)一的法律法規(guī)，僅有商務(wù)部的部門規(guī)章《成品油市場管理辦法》，法律層級較低。建議健全完善成品油市場監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確非法經(jīng)營成品油行為的查處部門、法律責(zé)任、強(qiáng)制措施等，為監(jiān)管部門的有效查處和打擊提供堅實的法律支撐。
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