從新疆江蘇查處的兩件案件看供水行業(yè)的反壟斷

案情簡(jiǎn)介

案例一：烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位限定交易案
辦案機(jī)關(guān)：新疆維吾爾自治區(qū)工商局
處罰時(shí)間：2016年10月12日
處罰結(jié)果：罰款149.3891萬(wàn)元
2014年4月18日，新疆維吾爾自治區(qū)工商局檢查發(fā)現(xiàn)，烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司在新、改、擴(kuò)建供水接裝業(yè)務(wù)過(guò)程中，要求用戶(hù)單位必須選用其指定的廠(chǎng)家的水表，必須與其下屬子公司簽訂水表采購(gòu)合同，否則不予向用戶(hù)通水。經(jīng)國(guó)家工商總局授權(quán)，新疆維吾爾自治區(qū)工商局于2014年12月18日對(duì)當(dāng)事人涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位限定交易的壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查，于2016年10月12日對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定。
經(jīng)查，烏魯木齊市主城區(qū)內(nèi)供水服務(wù)由當(dāng)事人獨(dú)家提供，本案相關(guān)市場(chǎng)中的商品范圍為城市公共供水服務(wù)。另外，當(dāng)事人系烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)唯一的城市公共供水企業(yè)，不存在同類(lèi)經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，本案相關(guān)市場(chǎng)中的地域范圍為當(dāng)事人的供水區(qū)域的地域范圍。因此，新疆維吾爾自治區(qū)工商局認(rèn)為，本案相關(guān)市場(chǎng)界定為烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)所轄地域范圍內(nèi)的城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)。
另查明，在烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)內(nèi)只有當(dāng)事人這一家城市公共供水企業(yè)，當(dāng)事人提供的城市公共供水服務(wù)所占市場(chǎng)份額為100%。在本案相關(guān)市場(chǎng)中，當(dāng)事人具備唯一經(jīng)營(yíng)者地位。在本案相關(guān)地域市場(chǎng)內(nèi)，用戶(hù)對(duì)當(dāng)事人在城市公共供水服務(wù)上具有很強(qiáng)的依賴(lài)性。此外，《城市供水條例》《烏魯木齊市城市供水用水條例》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)經(jīng)營(yíng)城市供水有著嚴(yán)格的主體資格要求，相關(guān)地域市場(chǎng)內(nèi)同類(lèi)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量有限。根據(jù)《反壟斷法》第十八條以及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》第十條的規(guī)定，新疆維吾爾自治區(qū)工商局認(rèn)定當(dāng)事人在烏魯木齊市區(qū)內(nèi)主城區(qū)所轄地域范圍的城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位。
當(dāng)事人在向用戶(hù)提供供水服務(wù)過(guò)程，通過(guò)三種方式實(shí)施了限定用戶(hù)與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易的濫用市場(chǎng)支配地位行為：一是通過(guò)制發(fā)《關(guān)于規(guī)范使用小型供水工程材料的通告》《新（改、擴(kuò)）建住宅小型涉水工程材料供應(yīng)商庫(kù)中標(biāo)通告》《關(guān)于規(guī)范新（改、擴(kuò)）建樓房民用水表安裝管理工作的通知》《水業(yè)集團(tuán)關(guān)于規(guī)范供排水建設(shè)事宜的通知》《關(guān)于規(guī)范烏魯木齊市水表及小型閘門(mén)的通知》等文件，限定用戶(hù)與其指定的經(jīng)營(yíng)者交易；二是通過(guò)制定相關(guān)管理辦法和工作流程，在用戶(hù)辦理審批手續(xù)時(shí)，與水表銷(xiāo)售、小型涉水工程承攬同步進(jìn)行，實(shí)施限定交易行為；三是當(dāng)事人內(nèi)設(shè)有水業(yè)稽查隊(duì)，用戶(hù)是否采購(gòu)當(dāng)事人指定的水表等工程材料、小型涉水工程是否由當(dāng)事人下屬公司負(fù)責(zé)實(shí)施都是其重要的稽查內(nèi)容，一旦發(fā)現(xiàn)用戶(hù)未使用當(dāng)事人指定的水表后，通過(guò)下發(fā)函件的方式，要求未使用指定水表的單位重新簽訂水表使用協(xié)議。
新疆維吾爾自治區(qū)工商局認(rèn)為，當(dāng)事人在烏魯木齊市區(qū)主城區(qū)地域范圍的城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位。當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由，利用其市場(chǎng)支配地位，在用戶(hù)向其申請(qǐng)供水服務(wù)時(shí)，限定用戶(hù)只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易，其行為損害了用戶(hù)的合法權(quán)益，剝奪了用戶(hù)的自由選擇權(quán)，排擠和限制了烏魯木齊市區(qū)主城區(qū)地域范圍內(nèi)涉水工程施工企業(yè)及水表銷(xiāo)售企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，違反了《反壟斷法》第十七條第（四）項(xiàng)以及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》第五條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易的濫用市場(chǎng)支配地位行為。根據(jù)《反壟斷法》第四十七條和《行政處罰法》第二十七條之規(guī)定，該局對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。
案例二：宿遷銀控自來(lái)水有限公司壟斷行為案
辦案機(jī)關(guān)：江蘇省工商局
處罰時(shí)間：2016年11月28日
處罰結(jié)果：沒(méi)收違法所得3665347.08元，并處罰款1835071.66元
2015年年初，宿遷市部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)舉報(bào)稱(chēng)，宿遷銀控自來(lái)水有限公司濫用其城市自來(lái)水供水服務(wù)的市場(chǎng)壟斷地位，在住宅小區(qū)的給水安裝等工程中指定交易相對(duì)人，破壞自來(lái)水供應(yīng)相關(guān)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。2015年6月8日，江蘇省工商局經(jīng)國(guó)家工商總局授權(quán)，對(duì)宿遷銀控自來(lái)水有限公司的壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查，于2016年11月28日對(duì)涉案當(dāng)事人作出行政處罰決定。
經(jīng)查，當(dāng)事人提供的商品（服務(wù)）主要是城市公共自來(lái)水供水服務(wù)，本案的相關(guān)商品市場(chǎng)確定為城市公共自來(lái)水供水服務(wù)市場(chǎng)，相關(guān)市場(chǎng)的地域范圍為宿遷市宿城區(qū)、洋河新區(qū)、蘇宿工業(yè)園區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。因此，本案相關(guān)市場(chǎng)最終確定為：宿遷市宿城區(qū)、洋河新區(qū)、蘇宿工業(yè)園區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)所轄范圍內(nèi)的城市公共自來(lái)水供水服務(wù)市場(chǎng)。
當(dāng)事人在其特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)域內(nèi)具有獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，其所提供的城市公共自來(lái)水供水服務(wù)所占的市場(chǎng)份額為100%，在本案相關(guān)市場(chǎng)中具有唯一經(jīng)營(yíng)者地位，具有控制相關(guān)市場(chǎng)公共自來(lái)水供應(yīng)數(shù)量、價(jià)格及其他相關(guān)交易條件的能力。在本案的相關(guān)地域市場(chǎng)內(nèi)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)當(dāng)事人的城市公共自來(lái)水供水服務(wù)具有完全的依賴(lài)性。根據(jù)《城市供水條例》和《江蘇省城鄉(xiāng)供水管理?xiàng)l例》《宿遷市城鄉(xiāng)供水管理辦法》等規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)城市供水有嚴(yán)格的主體資格要求，相關(guān)地域市場(chǎng)內(nèi)同類(lèi)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量有限。因此，根據(jù)《反壟斷法》第十八條及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》第十條的規(guī)定，江蘇省工商局確定當(dāng)事人在宿遷市宿城區(qū)、洋河新區(qū)、蘇宿工業(yè)園區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)所轄范圍的城市公共自來(lái)水供水服務(wù)市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位。
另查明，2007年6月18日，當(dāng)事人在其原工程管理部、管網(wǎng)部、技術(shù)部等部門(mén)基礎(chǔ)上整合組建宿遷聯(lián)合市政工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)合公司），為當(dāng)事人的全資子公司，其經(jīng)營(yíng)所得上交給當(dāng)事人。自聯(lián)合公司成立后，當(dāng)事人在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)向其就新建住宅小區(qū)提出用水申請(qǐng)時(shí)，無(wú)正當(dāng)理由指定由聯(lián)合公司負(fù)責(zé)相關(guān)供水工程施工，具體實(shí)施了三種指定交易的行為：一是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)提出供水申請(qǐng)時(shí)，被要求與當(dāng)事人指定的供水工程施工企業(yè)進(jìn)行交易；二是當(dāng)事人在給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的《申請(qǐng)接水回復(fù)》中，要求與當(dāng)事人指定企業(yè)進(jìn)行交易；三是與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂的三類(lèi)供水工程協(xié)議中，明確要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)接受其指定交易，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在施工單位選擇、設(shè)備材料采購(gòu)等方面均無(wú)自主選擇權(quán)。因此，江蘇省工商局認(rèn)定，當(dāng)事人濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施指定交易的壟斷行為。
江蘇省工商局認(rèn)為，當(dāng)事人作為承擔(dān)城市供水服務(wù)的公用企業(yè)，在其獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)利用市場(chǎng)支配地位，沒(méi)有正當(dāng)理由，限定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)只能與其指定的聯(lián)合公司進(jìn)行交易，該行為排擠了其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，其行為違反了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項(xiàng)和《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》第五條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位限定經(jīng)營(yíng)的壟斷行為。根據(jù)《反壟斷法》第四十七條之規(guī)定，該局對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。

案評(píng)一 濫用市場(chǎng)支配地位限定交易行為的法律分析
 

國(guó)家工商總局連續(xù)公布兩件自來(lái)水公司濫用市場(chǎng)支配地位限定交易案件，分別為烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位限定交易案和宿遷銀控自來(lái)水有限公司壟斷行為案。這兩件案件均涉及自來(lái)水公司在供水服務(wù)中強(qiáng)迫相對(duì)方接受其指定公司服務(wù)的指定交易行為，本文從自來(lái)水公司在相關(guān)市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定條件、作出限定交易行為的反壟斷分析兩方面進(jìn)行分析，以期對(duì)規(guī)制此類(lèi)違法行為起到指導(dǎo)作用
認(rèn)定具有市場(chǎng)支配地位的條件
自來(lái)水是自來(lái)水處理廠(chǎng)汲取江河湖泊及地下水，地表水經(jīng)過(guò)凈化、消毒后生產(chǎn)出來(lái)的符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的供人們生活、生產(chǎn)使用的水。自來(lái)水是我國(guó)居民（尤其是城鎮(zhèn)居民）的主要水源。雖然我國(guó)居民在日常生活中也會(huì)使用其他水源（比如瓶裝水或者桶裝水），但是鑒于自來(lái)水產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，其他生活飲用水無(wú)法成為自來(lái)水的有效替代產(chǎn)品。因此，上述兩個(gè)案件都將自來(lái)水界定為單獨(dú)的相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)，與其他水源不具有替代性是合理的。
我國(guó)對(duì)于自來(lái)水公司實(shí)施嚴(yán)格的資質(zhì)管理。雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，某些城市已經(jīng)出現(xiàn)多個(gè)自來(lái)水公司，但是自來(lái)水行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)非常不充分，幾乎每一家自來(lái)水公司都在其經(jīng)營(yíng)的地域范圍內(nèi)成為壟斷企業(yè)。在上述兩件案件的行政處罰決定書(shū)中，我們可以看到：執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有在涉案地域范圍發(fā)現(xiàn)任何同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。因此，涉案相關(guān)區(qū)域內(nèi)并沒(méi)有存在兩家或以上的自來(lái)水公司，這可以直接認(rèn)定涉案的自來(lái)水公司為壟斷企業(yè)。
從法律層面看，作為壟斷企業(yè)的自來(lái)水公司必須接受兩類(lèi)法律的監(jiān)督：一是依據(jù)我國(guó)《城市供水條例》的規(guī)定，自來(lái)水公司必須接受城市規(guī)劃行政主管部門(mén)、水行政主管部門(mén)、城市供水行政主管部門(mén)和地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)等機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管；二是自來(lái)水公司還必須接受我國(guó)《反壟斷法》的監(jiān)督。自來(lái)水公司不得利用自身的壟斷地位，并以被其他行政部門(mén)所監(jiān)管為托辭，實(shí)施《反壟斷法》所禁止的濫用市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。
限定交易行為的反壟斷分析
依據(jù)我國(guó)《反壟斷法》，六類(lèi)濫用行為被禁止：不公平高價(jià)或者低價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限定交易、附加不合理?xiàng)l件、差別待遇。在我國(guó)，自來(lái)水的價(jià)格一般由省級(jí)人民政府制定，同時(shí)自來(lái)水公司具有不間斷供水的義務(wù)，因而自來(lái)水行業(yè)一般不會(huì)出現(xiàn)不公平高價(jià)或低價(jià)、掠奪性定價(jià)以及拒絕交易的濫用行為。但是，自來(lái)水公司有可能憑借其在供水服務(wù)中的市場(chǎng)支配地位實(shí)施其他濫用行為。在上述兩個(gè)案件中，涉案自來(lái)水公司所實(shí)施的即為限定交易的行為。
限定交易（又稱(chēng)獨(dú)家交易）在學(xué)理上被認(rèn)為是一種排擠競(jìng)爭(zhēng)者的濫用行為。在實(shí)施該行為的時(shí)候，具有市場(chǎng)支配地位的涉案企業(yè)為了獲取壟斷利潤(rùn)，強(qiáng)迫交易相對(duì)方必須與其自身或者其指定的企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家交易。值得注意的是，限定交易并不必然違反《反壟斷法》，有些獨(dú)家交易能起到促銷(xiāo)產(chǎn)品、提升競(jìng)爭(zhēng)力的效果，最終也能讓消費(fèi)者獲益。但是，如果擁有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)與大量交易相對(duì)方簽訂獨(dú)家協(xié)議，那么其他競(jìng)爭(zhēng)者即便生產(chǎn)效率高于壟斷企業(yè)，也會(huì)因?yàn)闊o(wú)法獲得足夠的市場(chǎng)份額而被排擠出市場(chǎng)，呈現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的負(fù)面效應(yīng)。因此，限定交易行為的反壟斷分析側(cè)重于衡量該行為對(duì)于其他競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)封鎖效應(yīng)，以及對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的損害程度。
上述兩個(gè)案件所涉及的指定交易行為均為自來(lái)水公司強(qiáng)迫房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)自來(lái)水公司指定公司的供水周邊產(chǎn)品（比如水表、閥門(mén)、管道等），以及必須由自來(lái)水公司指定的供水工程施工企業(yè)來(lái)實(shí)施供水工程服務(wù)。
雖然供水服務(wù)屬于國(guó)家嚴(yán)格監(jiān)管的壟斷行業(yè)，但是供水周邊產(chǎn)品以及供水工程服務(wù)均為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，存在大量的競(jìng)爭(zhēng)者。自來(lái)水公司強(qiáng)迫其經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的所有房地產(chǎn)企業(yè)與其指定的公司進(jìn)行交易，完全排除了其他競(jìng)爭(zhēng)者提供服務(wù)的可能性。其結(jié)果是在這些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中形成市場(chǎng)封鎖效應(yīng)，不但排除了其他競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)，而且限制了消費(fèi)者的選擇權(quán)。
此外，在這兩個(gè)案件中，自來(lái)水公司為自己的行為辯護(hù)稱(chēng)：使用其指定公司的產(chǎn)品或者服務(wù)可以保證供水服務(wù)的質(zhì)量以及安全。但是，保證供水質(zhì)量并不能成為其限定一家公司進(jìn)行交易或使用其指定產(chǎn)品的理由。這在上述兩個(gè)案件的行政處罰決定書(shū)中已經(jīng)明確論述：相關(guān)法律法規(guī)僅規(guī)定，只要符合國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備、管材和器具，并經(jīng)法定檢定機(jī)構(gòu)檢定合格都可以使用；這些法規(guī)并未賦予自來(lái)水公司限定用戶(hù)只能使用其指定產(chǎn)品的權(quán)利。
綜上，依照《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，上述兩案的涉案當(dāng)事人行為均為指定交易的濫用市場(chǎng)支配地位行為。

□案評(píng)人 侯利陽(yáng)
（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院）

 

案評(píng)二 明晰有關(guān)濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為的豁免理由與處罰標(biāo)準(zhǔn)
 

江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區(qū)工商局依據(jù)《反壟斷法》，分別對(duì)宿遷銀控自來(lái)水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施壟斷行為進(jìn)行處罰。從企業(yè)性質(zhì)分析，宿遷銀控自來(lái)水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司屬于傳統(tǒng)意義上公用企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)在所轄經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)通常具有城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)壟斷地位。它們獲得壟斷地位有兩層面原因：一方面，在一定的行政區(qū)劃地理區(qū)域內(nèi)，由于城市公共供水基礎(chǔ)設(shè)施具有前期投入成本大、回收周期長(zhǎng)的特征，并且獨(dú)家企業(yè)提供服務(wù)比多家企業(yè)提供服務(wù)更能夠節(jié)省社會(huì)成本與提高總體效率，因而城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)具有自然壟斷屬性；另一方面，政府為了有效保障企業(yè)與社會(huì)公眾對(duì)于城市公共供水這一公益性服務(wù)的需求，傾向于通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，指定與監(jiān)管特定企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)城市公共供水服務(wù)，從而在城市公共供水服務(wù)領(lǐng)域形成壟斷
由于城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)兼具自然壟斷與國(guó)家壟斷屬性，并且受到政府嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管，這導(dǎo)致獨(dú)占?jí)艛嗥髽I(yè)通常盈利水準(zhǔn)偏低，因而其他企業(yè)并沒(méi)有進(jìn)入此類(lèi)市場(chǎng)的強(qiáng)烈意愿。基于這一現(xiàn)狀，獨(dú)占?jí)艛嗥髽I(yè)在城市公共供水服務(wù)這一公益性市場(chǎng)獲得與維持市場(chǎng)壟斷地位，不但具有法律許可、行政扶持與政策依據(jù)，還具有客觀(guān)合理性與必要性。
明確反壟斷豁免理由的法定性要求
雖然城市公共供水服務(wù)市場(chǎng)屬于公益性領(lǐng)域，政府“有形之手”通過(guò)授予專(zhuān)營(yíng)權(quán)與監(jiān)管方式在該類(lèi)市場(chǎng)發(fā)揮充分效用，但城市公共供水服務(wù)的配套產(chǎn)品與工程服務(wù)市場(chǎng)卻屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這類(lèi)市場(chǎng)理應(yīng)由市場(chǎng)“無(wú)形之手”發(fā)揮主導(dǎo)作用，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化合理配置。
宿遷銀控自來(lái)水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司作為城市公共供水服務(wù)獨(dú)家壟斷企業(yè)，通過(guò)侵犯交易相對(duì)人自主選擇權(quán)的方式，將在公益性領(lǐng)域的壟斷地位影響力傳導(dǎo)到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，并利用這種壟斷地位影響力的外溢效應(yīng)獲取豐厚盈利，這類(lèi)行為混淆了公益性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的界限，本質(zhì)上構(gòu)成了利用其在公益性領(lǐng)域的合法壟斷地位而在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)嵤艛嗟男袨椤?br /> 宿遷銀控自來(lái)水有限公司與烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司在為自身利用市場(chǎng)支配地位限定交易行為合法性進(jìn)行申辯時(shí)，都以保障質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性與工程安全性作為其反壟斷豁免的依據(jù)，但均未得到工商部門(mén)的認(rèn)可。江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區(qū)工商局在行政處罰決定書(shū)中載明，只有在國(guó)家法律法規(guī)與相關(guān)政策明確提出了限定交易以保障質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性與工程安全性要求的前提下，才能確立獨(dú)占?jí)艛嗥髽I(yè)利用市場(chǎng)支配地位限定交易行為的合法性。筆者認(rèn)為，這種執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒推行。
在執(zhí)法實(shí)踐中，明確反壟斷豁免理由的法定性與政策性要求，能夠有效預(yù)防與規(guī)制公用企業(yè)以公益借口掩蓋濫權(quán)事實(shí)的規(guī)避《反壟斷法》的行為。進(jìn)一步而言，法定性與政策性要求不但在一定程度上避免了關(guān)于反壟斷豁免執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的裁量隨意性與非統(tǒng)一性，還可為公用企業(yè)預(yù)防壟斷風(fēng)險(xiǎn)提供明晰的合規(guī)指引。
建立明晰化處罰標(biāo)準(zhǔn)體系
通過(guò)分析上述兩案的行政處罰決定書(shū)，筆者認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法部門(mén)對(duì)于認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)還有改進(jìn)的空間：一是企業(yè)壟斷行為違法所得的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)與方式需要進(jìn)一步細(xì)化，厘清企業(yè)壟斷行為違法所得、合法所得與應(yīng)予扣減成本之間的界限；另一方面，從輕或減輕處罰適用條件以及濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為的行政處罰幅度也需要進(jìn)一步細(xì)化。
依據(jù)《反壟斷法》第四十九條的規(guī)定，反壟斷執(zhí)法部門(mén)在確定濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為的具體行政罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素。而依據(jù)《行政處罰法》第二十七條規(guī)定，如果濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為主體主動(dòng)消除或減輕違法行為危害后果，則應(yīng)當(dāng)被依法從輕或減輕行政處罰。如何確立《反壟斷法》與《行政處罰法》這兩項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容銜接與競(jìng)合適用，確立行之有效的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及行政罰款量化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，值得反壟斷執(zhí)法部門(mén)思考。
筆者建議，反壟斷執(zhí)法部門(mén)在針對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，逐步建立系統(tǒng)化、明晰化、具體化的處罰標(biāo)準(zhǔn)體系，從而避免損害反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

□案評(píng)人 翟 巍
（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

 

案評(píng)三 警惕市場(chǎng)力量傳導(dǎo)效應(yīng) 切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者利益
 

2016年4月，國(guó)家工商總局決定在全國(guó)范圍開(kāi)展集中整治公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，產(chǎn)生了巨大社會(huì)影響力。2016年12月12日，國(guó)家工商總局一天之內(nèi)公布三件壟斷案件，其中兩件為供水公司濫用市場(chǎng)支配地位限定交易案。這是繼2015年2月海南省東方市自來(lái)水公司案、2016年5月內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗城市給排水公司案后，工商系統(tǒng)再次瞄準(zhǔn)供水公司壟斷行為作出的行政處罰。但與此前案件不同的是，這次公布的烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司案和宿遷銀控自來(lái)水有限公司案違反的是我國(guó)《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項(xiàng)“沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易”的規(guī)定，該類(lèi)行為較之前供水公司壟斷案件所涉行為而言更加復(fù)雜
從國(guó)家工商總局公布的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告可知，烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)通過(guò)制發(fā)文件、制定相關(guān)管理辦法和工作流程等方式，圈定各類(lèi)供水設(shè)施安裝和水務(wù)工程的“材料庫(kù)”，從而指定交易經(jīng)營(yíng)者；宿遷銀控自來(lái)水公司的行為更加直接，直接指定或在協(xié)議中指定供水工程的承包公司。而兩家供水公司指定的經(jīng)營(yíng)者，分別為兩家供水公司的子公司。此類(lèi)行為的復(fù)雜性在于，兩家供水公司利用自身市場(chǎng)支配力，通過(guò)指定交易經(jīng)營(yíng)者影響相鄰相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，此類(lèi)效應(yīng)被稱(chēng)為“傳導(dǎo)效應(yīng)”。
在我國(guó)，傳導(dǎo)效應(yīng)這一概念首次出現(xiàn)在商務(wù)部禁止可口可樂(lè)收購(gòu)匯源的審查決定的公告中，公告指出：“集中完成后，可口可樂(lè)公司通過(guò)控制‘美汁源’和‘匯源’兩個(gè)知名果汁品牌，對(duì)果汁市場(chǎng)控制力將明顯增強(qiáng)，加之其在碳酸飲料市場(chǎng)已有的支配地位以及相應(yīng)的傳導(dǎo)效應(yīng)，集中將使?jié)撛诟?jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入果汁飲料市場(chǎng)的障礙明顯提高。”
傳導(dǎo)效應(yīng)在法律上沒(méi)有明確定義。從廣義上看，傳導(dǎo)效應(yīng)表現(xiàn)為在某一相關(guān)市場(chǎng)已經(jīng)取得支配地位的市場(chǎng)主體，通過(guò)某些市場(chǎng)行為進(jìn)行市場(chǎng)力量的延伸，從而在相鄰市場(chǎng)內(nèi)取得市場(chǎng)支配地位或影響相鄰市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。除了并購(gòu)之外，搭售、附加不合理交易條件和指定交易經(jīng)營(yíng)者等行為都易形成傳導(dǎo)效應(yīng)。
在國(guó)家工商總局公布的兩件案件中，烏魯木齊水業(yè)集團(tuán)有限公司和宿遷銀控自來(lái)水公司均在城市公共自來(lái)水供水服務(wù)市場(chǎng)占有支配地位。由于供水價(jià)格并沒(méi)有明顯的上漲空間，涉案兩家供水公司便瞄準(zhǔn)相鄰市場(chǎng)即供水設(shè)施、材料市場(chǎng)和供水工程承包市場(chǎng)。而這兩類(lèi)市場(chǎng)內(nèi)存在較多經(jīng)營(yíng)者，競(jìng)爭(zhēng)較為充分，兩家供水公司利用小區(qū)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等交易相對(duì)人對(duì)自身的依賴(lài)性，強(qiáng)行限制交易相對(duì)人的選擇自由，損害了相鄰市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和交易相對(duì)人的自由選擇權(quán)。
需要注意的是，雖然兩案中被限制選擇自由的交易相對(duì)人為小區(qū)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等，但是傳導(dǎo)效應(yīng)的終端仍是消費(fèi)者。也就是說(shuō)，在小區(qū)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商因?yàn)楣┧局付ń灰捉?jīng)營(yíng)者的行為受到損失后，很有可能將這些損失轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。由此可見(jiàn)，消費(fèi)者利益是否減損應(yīng)是分析供水公司指定交易經(jīng)營(yíng)者行為效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。從近期國(guó)家工商總局公布的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告看，工商系統(tǒng)在查處濫用市場(chǎng)支配地位案件時(shí)，遵循較為完善的“界定相關(guān)市場(chǎng)——認(rèn)定相關(guān)市場(chǎng)支配地位——認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位行為——分析當(dāng)事人的正當(dāng)理由——分析濫用市場(chǎng)支配地位行為效果——定性與處罰”的思路。而對(duì)于消費(fèi)者利益是否受到損害這一重要標(biāo)準(zhǔn)，反壟斷執(zhí)法部門(mén)還是在行政處罰決定書(shū)中進(jìn)一步明確為好。
隨著反壟斷執(zhí)法水平的不斷提高，經(jīng)營(yíng)者規(guī)避反壟斷執(zhí)法的行為也必然更加復(fù)雜。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中，除了密切關(guān)注案件所涉相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況之外，還需通過(guò)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)范圍分析涉案相關(guān)市場(chǎng)的相鄰市場(chǎng)，警惕較為隱蔽的傳導(dǎo)效應(yīng)。需要注意的是，消費(fèi)者利益永遠(yuǎn)是反壟斷執(zhí)法的關(guān)鍵詞，反壟斷執(zhí)法部門(mén)在反壟斷案件的調(diào)查、處罰以及案件分析、定性過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注涉嫌壟斷行為對(duì)于“民生”以及消費(fèi)者利益的影響。