剖析商事制度改革實(shí)踐存在的四個(gè)誤區(qū)

自2014年3月1日實(shí)施注冊(cè)資本登記制度改革以來(lái)，商事制度改革漸入佳境，目前已駛?cè)?ldquo;快車(chē)道”。新設(shè)市場(chǎng)主體“井噴式”增長(zhǎng)、行政效率大幅提升、證照關(guān)系進(jìn)一步理順，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展注入了活力，受到社會(huì)各界廣泛認(rèn)可。但是必須正視的是，由于受傳統(tǒng)理念、現(xiàn)有法律制度體系、長(zhǎng)期形成的工作習(xí)慣等因素的制約，商事制度改革在推進(jìn)過(guò)程中尚存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和操作上的問(wèn)題。


 
 
誤區(qū)一：企業(yè)設(shè)立時(shí)限越來(lái)越短的“極端化”
 
 
具體表現(xiàn)
　　
實(shí)施商事制度改革以來(lái)，提高行政效率、加快營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理速度，一直被列為改善營(yíng)商環(huán)境和轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)的重要方面。從各地實(shí)踐看，單獨(dú)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的時(shí)限已從《行政許可法》規(guī)定的最長(zhǎng)30天，縮減至7天、隔天、當(dāng)天、即辦等。
　　
在全面履行“材料齊全，符合法定形式”的審查職能與責(zé)任后，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照能快則快無(wú)可非議，特別是一些新企業(yè)的設(shè)立，情況簡(jiǎn)單明了，快一些完全能做到。但不可忽視的問(wèn)題是，商事制度改革催生新設(shè)市場(chǎng)主體“井噴式”增長(zhǎng)，窗口工作量隨之大幅增加，窗口人員數(shù)量卻沒(méi)有配套增加。即使有“互聯(lián)網(wǎng)+”予以技術(shù)支撐，但很多工作仍需要人工完成。
　　
如此，工作量劇增的壓力、辦結(jié)時(shí)限的壓力、超時(shí)被問(wèn)責(zé)的壓力“三管齊下”，使得在辦理登記注冊(cè)過(guò)程中，存在對(duì)一些審查項(xiàng)目“走過(guò)場(chǎng)”或作“技術(shù)處理”的現(xiàn)象。
　　
甚至有的地方借用世界銀行年度營(yíng)商報(bào)告中的范例，將營(yíng)業(yè)執(zhí)照與其他審批（備案）事項(xiàng)進(jìn)行“捆綁”計(jì)時(shí)，比如以新西蘭的一個(gè)環(huán)節(jié)、0.5天的期限為標(biāo)準(zhǔn)，致使企業(yè)設(shè)立審查時(shí)限進(jìn)入越來(lái)越短的“極端化”誤區(qū)。
　　
筆者認(rèn)為，不應(yīng)把例外當(dāng)常態(tài)、以特例當(dāng)慣例。現(xiàn)有法律規(guī)定必須提交的材料以及環(huán)節(jié)設(shè)置，必然有相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)和要求。實(shí)踐中，應(yīng)在依法行政的前提下，真正重視辦事群眾的需求，切實(shí)改進(jìn)服務(wù)，配套優(yōu)化服務(wù)舉措，從而增強(qiáng)人民群眾的改革獲得感。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
堅(jiān)決按照今年5月2日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的目標(biāo)要求，年內(nèi)各直轄市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市和省會(huì)城市，將開(kāi)辦企業(yè)涉及到的辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、刻制公章、領(lǐng)取稅務(wù)發(fā)票、社保登記等環(huán)節(jié)的累計(jì)時(shí)間壓縮一半以上，由目前平均22.9個(gè)工作日減至8.5個(gè)工作日；明年上半年全國(guó)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
　　
當(dāng)然，基本的原則還是能快則快，已達(dá)標(biāo)和超額完成的，只要順應(yīng)客觀規(guī)律，切實(shí)讓辦事群眾有獲得感，不必要刻意慢下來(lái)。要把主要精力放在簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料、壓縮辦事環(huán)節(jié)上，使“時(shí)限”成為改革的自然成果，而不是“出發(fā)點(diǎn)”。
 
誤區(qū)二：企業(yè)注銷(xiāo)與企業(yè)設(shè)立一樣的“便利化”


 
 
具體表現(xiàn)
　　
大力推進(jìn)企業(yè)登記注冊(cè)便利化改革以來(lái)，社會(huì)公眾的改革獲得感大大增強(qiáng)，經(jīng)過(guò)互相之間的信息傳遞，特別是辦理手續(xù)、辦理時(shí)限等方面的比較，不少人提出了將登記便利化舉措復(fù)制到企業(yè)注銷(xiāo)登記中的訴求，期望“出”與“進(jìn)”享有同等的便利化待遇。
　　
事實(shí)上，各級(jí)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在推進(jìn)新設(shè)企業(yè)登記注冊(cè)便利化的同時(shí)，不乏對(duì)企業(yè)注銷(xiāo)登記便利化的探索，同樣實(shí)施了減少材料、減少環(huán)節(jié)、提高效率等舉措，試點(diǎn)推行開(kāi)業(yè)未經(jīng)營(yíng)、無(wú)債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)?？墒?，要把此項(xiàng)改革進(jìn)行大規(guī)模復(fù)制，甚至無(wú)差別移植，雖然出發(fā)點(diǎn)是好的，但條件似乎還不具備，現(xiàn)有法律支撐也不夠。
　　
筆者認(rèn)為，企業(yè)設(shè)立與企業(yè)注銷(xiāo)，從專(zhuān)業(yè)角度看，審查的重點(diǎn)和提供的服務(wù)是有所區(qū)別的。這一點(diǎn)，對(duì)社會(huì)公眾稍加說(shuō)明便能得到理解。因?yàn)閷?duì)企業(yè)設(shè)立的申請(qǐng)人而言，應(yīng)該更多地建立便利便捷的通道，審查機(jī)關(guān)及工作人員面對(duì)的是直接的申請(qǐng)人（股東），根據(jù)提交的材料即可作出相對(duì)準(zhǔn)確的初步判斷；而對(duì)企業(yè)注銷(xiāo)的申請(qǐng)人而言，在盡可能提供便利化、高效化服務(wù)的同時(shí)，審查機(jī)關(guān)及工作人員更應(yīng)把保護(hù)債權(quán)人的利益放在首位予以考量。
　　
債權(quán)人“隱”在申請(qǐng)人后面，靠提交的材料看不見(jiàn)也看不清，必須通過(guò)法定公告程序和一定期限的等待，盡可能讓債權(quán)債務(wù)關(guān)系浮出水面，這也是維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)權(quán)利人利益的題中應(yīng)有之義。
　　
一旦以便利化的名義，在情況不明或不甚明了的情形下實(shí)施了企業(yè)注銷(xiāo)，哪怕債權(quán)人還有民事訴訟的救濟(jì)渠道，但實(shí)際上會(huì)讓更多債權(quán)人認(rèn)為，是工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)審查不慎或不當(dāng)，導(dǎo)致其追訴的民事主體消失，失去了直接追償債權(quán)的機(jī)會(huì)。
　　
如果債權(quán)人追訴注銷(xiāo)企業(yè)的股東承擔(dān)清償債務(wù)的責(zé)任，也會(huì)導(dǎo)致原來(lái)的“一對(duì)一”變成“一對(duì)多”的訴訟，無(wú)端增加了債權(quán)人成本和不必要的麻煩。債權(quán)人很可能轉(zhuǎn)而選擇訴訟行政機(jī)關(guān)，從而使行政機(jī)關(guān)不得不付出更多的時(shí)間、精力成本，落個(gè)“吃力不討好”的結(jié)果。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
筆者認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)設(shè)立便利申請(qǐng)人、企業(yè)注銷(xiāo)保護(hù)債權(quán)人的總體思路。如果尚未作出具有合法性保障的新的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，還應(yīng)以靜制動(dòng)，多看少動(dòng)。要研究區(qū)分退出經(jīng)營(yíng)與終結(jié)主體的不同思路與有效操作方式，將注銷(xiāo)登記的著力點(diǎn)放在相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)推送與協(xié)作上，減少申請(qǐng)人重復(fù)提交和往返跑路。
 
誤區(qū)三：“照”與“證”的審查標(biāo)準(zhǔn)同質(zhì)化
 
 
具體表現(xiàn)
　　
眾所周知，申請(qǐng)人在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，應(yīng)對(duì)其提交材料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)一般僅履行形式性審查義務(wù)（不排除例外情形引致的審慎審查和實(shí)質(zhì)性審查）。而對(duì)“證”的審批發(fā)放，不少是以實(shí)質(zhì)性審查為基礎(chǔ)的。
　　
以食品經(jīng)營(yíng)許可證為例，辦理時(shí)需要提交從業(yè)人員的健康證，必須滿足經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地配置消毒設(shè)施和保鮮設(shè)備以及與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相適應(yīng)的場(chǎng)地（及分隔）、制度性安排等方面的要求，且會(huì)安排相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人員到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘察。如果不滿足上述條件，在補(bǔ)足或改正后需要再行“驗(yàn)收”。上述過(guò)程與辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照“面對(duì)面”的形式審查相比，顯然更為復(fù)雜，要求也更嚴(yán)格，需要“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“點(diǎn)對(duì)面”“點(diǎn)面結(jié)合”，這也是形式性審查與實(shí)質(zhì)性審查的區(qū)別所在。
　　
然而，在當(dāng)下的實(shí)踐中，存在讓“證”的審查向“照”靠攏或者把“照”的審查復(fù)制到“證”的要求上的情形，更有甚者以此作出是否支持改革的評(píng)判，使得審查機(jī)關(guān)及工作人員面臨的內(nèi)外壓力倍增。如此，陷入“證”“照”同質(zhì)化審查的誤區(qū)，極有可能埋下安全隱患。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
筆者認(rèn)為，必須厘清形式審查與實(shí)質(zhì)審查的界限，各自回歸本義；必須加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，并在服從安全性考量的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化部分特殊事項(xiàng)的事前審查。


 
誤區(qū)四：清理奇葩證明擴(kuò)大化
 
 
具體表現(xiàn)
　　
清理“我爹是我爹”之類(lèi)的奇葩證明、循環(huán)證明、重復(fù)證明，是利企惠民、降低制度性交易成本、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重點(diǎn)工作之一。但在實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)因清理奇葩證明擴(kuò)大化而殃及“池魚(yú)”的誤區(qū)。
　　
據(jù)了解，有的地方在清理各種不當(dāng)證明的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，將新設(shè)市場(chǎng)主體需要提交的股東資格材料如法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、自然人身份證復(fù)印件列入了清理之列，就因?yàn)楣蓶|資格證明沾上了“證明”的邊兒。這些地方同時(shí)還給出了企業(yè)可以從網(wǎng)上查詢(xún)并共享和申請(qǐng)人到現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證的替代方式。
　　
且不說(shuō)提交材料清單是否屬于必須清理的證明范疇，就營(yíng)業(yè)執(zhí)照、身份證復(fù)印件的提交而言，之所以有營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件加蓋印章、身份證復(fù)印件有“經(jīng)與原件核對(duì)無(wú)誤”的明示要求，目的在于驗(yàn)證是否為“真實(shí)意思表達(dá)”，以最大限度地防止造假行為，避免出現(xiàn)不必要的爭(zhēng)議和訴訟，浪費(fèi)司法、行政和民事資源。
　　
至于“企業(yè)可以從網(wǎng)上查詢(xún)并共享”的替代方式，在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)里，全國(guó)所有登記注冊(cè)的市場(chǎng)主體均在列。但提交材料需要驗(yàn)證的不是市場(chǎng)主體是否存續(xù)，而是是否為“真實(shí)意思表達(dá)”。這種替代顯然背離了本意。
　　
至于“申請(qǐng)人到現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證”的替代方式，難度在于如何確認(rèn)是“真實(shí)意思表達(dá)”，也就意味著確認(rèn)驗(yàn)證系統(tǒng)必須實(shí)現(xiàn)與自然人直接對(duì)話，否則沒(méi)有實(shí)質(zhì)效果；而如果讓股東到現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，既于法無(wú)據(jù)，還徒增了申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)，也與便利化的目的背道而馳。
　　
如何走出誤區(qū)
　　
不是所有的證明都“奇葩”，更不是所有的證明都屬于清理對(duì)象。因清理不當(dāng)證明擴(kuò)大化而殃及“池魚(yú)”，或“一刀切”或“切一刀”，都不是實(shí)事求是的態(tài)度和方法?；貧w政府部門(mén)的法定職能，清理真正不當(dāng)?shù)淖C明，充分考慮各方合法權(quán)益和辦事群眾的實(shí)際需求，才是應(yīng)有之義。