湖南工商再發(fā)公平競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)審行政建議書(shū)

案情簡(jiǎn)介
　　執(zhí)法時(shí)間：2018年3月14日
　　執(zhí)法機(jī)關(guān)：湖南省工商局
　　執(zhí)法結(jié)果：湖南省工商局向省經(jīng)信委發(fā)出行政建議書(shū)，省經(jīng)信委已督促下級(jí)單位立行立改。目前，岳陽(yáng)市經(jīng)信委已撤銷(xiāo)違規(guī)文件，全省經(jīng)信部門(mén)文件補(bǔ)審、工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)案件核查工作正在進(jìn)行中。


　　2018年1月，湖南省水電企業(yè)協(xié)會(huì)500多個(gè)會(huì)員單位聯(lián)名向湖南省工商局投訴，反映全省各地電網(wǎng)公司強(qiáng)迫發(fā)電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)發(fā)電數(shù)據(jù)采集裝置，并強(qiáng)制要求于2017年12月28日前完成，對(duì)未按其要求購(gòu)買(mǎi)裝置的業(yè)主，將在2018年1月結(jié)算時(shí)，追究違約責(zé)任。
　　省工商局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局執(zhí)法人員首先走訪調(diào)研了省經(jīng)信委、省發(fā)改委、國(guó)網(wǎng)湖南電力公司等部門(mén)和單位，掌握了基本情況，取得了相關(guān)文件資料。執(zhí)法人員分析研究認(rèn)為，投訴反映的問(wèn)題客觀存在，其中，不同層級(jí)、不同主體可能涉嫌行政壟斷、濫用市場(chǎng)支配地位和壟斷協(xié)議等不同違法違規(guī)行為。
　　1月18日，省工商局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局組織召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，部署開(kāi)展全面核查。經(jīng)綜合各地核查情況，省工商局發(fā)現(xiàn)在電網(wǎng)非統(tǒng)調(diào)電源發(fā)電數(shù)據(jù)采集工作中，確實(shí)存在經(jīng)信部門(mén)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，公用企業(yè)涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位以及供應(yīng)商涉嫌達(dá)成壟斷協(xié)議等行為。省工商局決定，首先解決行政壟斷問(wèn)題，邊核查邊糾正；對(duì)經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為繼續(xù)深入核查，視進(jìn)展情況向國(guó)家工商總局申請(qǐng)授權(quán)查處。
　　經(jīng)核查，本案所涉及的行政壟斷問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是全省絕大部分市州經(jīng)信部門(mén)就開(kāi)展電網(wǎng)非統(tǒng)調(diào)電源發(fā)電數(shù)據(jù)采集工作制發(fā)的文件涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是相繼于2017年4月以后新制發(fā)的增量文件，均未按規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，違反了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》有關(guān)規(guī)定；二是其中8個(gè)市州經(jīng)信部門(mén)制發(fā)的文件或者要求各電站統(tǒng)一設(shè)備生產(chǎn)廠商和型號(hào)、或者要求分區(qū)域進(jìn)行、或者限定供應(yīng)商數(shù)量等，排除、限制了競(jìng)爭(zhēng)，涉嫌違反《反壟斷法》第三十二條、第三十七條和公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。
　　在對(duì)部分市州核查過(guò)程中，省工商局向有關(guān)經(jīng)信部門(mén)指出相應(yīng)問(wèn)題，引起了相關(guān)單位的高度重視，并采取積極的整改措施：株洲市經(jīng)信委撤銷(xiāo)了其印發(fā)的株經(jīng)信發(fā)〔2017〕48號(hào)文件，并明確不再開(kāi)展此項(xiàng)工作；邵陽(yáng)市經(jīng)信委廢止了其印發(fā)的市經(jīng)信電力〔2017〕58號(hào)文件。
　　為全面糾正上述問(wèn)題，省工商局與省經(jīng)信委進(jìn)行了充分溝通。根據(jù)《反壟斷法》第五十一條、《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》第二十二條之規(guī)定，2018年3月7日，省工商局向省經(jīng)信委發(fā)出《關(guān)于責(zé)成相關(guān)市州經(jīng)信部門(mén)就開(kāi)展電網(wǎng)非統(tǒng)調(diào)電源發(fā)電數(shù)據(jù)采集工作下發(fā)文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)審的建議函》，建議其責(zé)成有關(guān)市州經(jīng)信部門(mén)按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)審查”的原則，對(duì)照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，將所涉及的文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)審，對(duì)違反審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容停止執(zhí)行或調(diào)整。省經(jīng)信委高度重視，表示積極配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做好相關(guān)工作，督促下級(jí)單位立行立改，并將整改情況按要求函復(fù)省工商局。
　　3月14日，省工商局又向市州工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)發(fā)出通知，一是要求切實(shí)履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度賦予的職責(zé)，督促當(dāng)?shù)亟?jīng)信部門(mén)對(duì)該事項(xiàng)所印發(fā)的文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)審工作；二是按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)審查”的原則，可以應(yīng)詢(xún)指導(dǎo)制定單位對(duì)文件存在違反審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，文件存廢等事宜由制定單位自主決定；三是要求就投訴事項(xiàng)涉及的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)行為繼續(xù)全面深入核查，特別要對(duì)各經(jīng)營(yíng)主體依照文件要求開(kāi)展的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法合規(guī)情況進(jìn)行重點(diǎn)核查。同日，省工商局向國(guó)家工商總局和湖南省公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室報(bào)告了工作開(kāi)展情況。
　　4月3日，省經(jīng)信委舉行全省電力依法行政管理工作會(huì)議，要求各地經(jīng)信部門(mén)按規(guī)定期限完成糾錯(cuò)工作。目前，岳陽(yáng)市經(jīng)信委已撤銷(xiāo)違規(guī)文件，全省經(jīng)信部門(mén)文件補(bǔ)審、工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)案件核查工作正在進(jìn)行中。
 
辦案人員談體會(huì)——
落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度需要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督
　　本次是湖南省工商局繼去年發(fā)出首份行政建議書(shū)，督促長(zhǎng)沙市衛(wèi)計(jì)委對(duì)相關(guān)存量文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查后，又首次向省級(jí)行政部門(mén)發(fā)出對(duì)增量文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)審的行政建議書(shū)，體現(xiàn)了省工商局在開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作上的有益探索。
 
行政壟斷長(zhǎng)期存在具有多方面原因
　　行政壟斷的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力在市場(chǎng)中的濫用。我國(guó)之所以長(zhǎng)期存在行政壟斷，有體制機(jī)制的深層次原因，有相關(guān)法律法規(guī)待完善的原因，有個(gè)別官員法制觀念淡薄的原因，也有約束權(quán)力的制度籠子扎得不緊的原因。
　　2016年6月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，正式建立起我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，其目的旨在約束政府行為，確保政府出臺(tái)政策以不破壞公平競(jìng)爭(zhēng)為前提，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。但這畢竟是一項(xiàng)新的制度，從出臺(tái)到全面落實(shí)需要不斷建立和完善更為具體的實(shí)施機(jī)制和保障措施。2017年10月23日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)改委、工商總局等5部委聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》），明確了審查機(jī)制和程序，細(xì)化了審查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了政策指導(dǎo)，強(qiáng)化了監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以保障制度實(shí)施。
　　但在實(shí)際工作中,一些政府部門(mén)由于觀念轉(zhuǎn)變滯后、思想認(rèn)識(shí)不到位、自身能力不足等原因，出現(xiàn)了不審查、不認(rèn)真審查甚至審查后仍然排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。如辦案人員調(diào)查本案發(fā)現(xiàn)，相關(guān)市州經(jīng)信部門(mén)制發(fā)的文件，絕大部分是由市州電網(wǎng)公司起草，經(jīng)信部門(mén)按一般文件流程直接下發(fā)的，根本沒(méi)意識(shí)到文件內(nèi)容涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審查，導(dǎo)致這些文件中有的要求各電站統(tǒng)一設(shè)備生產(chǎn)廠商和型號(hào)，有的要求劃分幾個(gè)區(qū)域進(jìn)行，有的限定供應(yīng)商數(shù)量等，排除、限制了競(jìng)爭(zhēng)。
 
四管齊下促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落地生根
　　現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度采取的是“自我審查”模式，但僅依靠自我審查顯然是不夠的，必須加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法監(jiān)督，才能促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落地生根。為此，反壟斷執(zhí)法部門(mén)應(yīng)著力抓好四個(gè)方面的工作。
　　一是加大《實(shí)施細(xì)則》的宣傳力度。通過(guò)刊發(fā)文章、組織培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)對(duì)《實(shí)施細(xì)則》的宣傳解讀，使各地區(qū)、各部門(mén)盡快了解和掌握主要內(nèi)容，將審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、責(zé)任追究等方面的要求落實(shí)到實(shí)際工作中來(lái)，充分發(fā)揮《實(shí)施細(xì)則》的指導(dǎo)作用，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)一步落實(shí)。
　　二是嚴(yán)格依法審查增量政策。反壟斷執(zhí)法部門(mén)應(yīng)按照《實(shí)施細(xì)則》的要求，進(jìn)一步健全審查機(jī)制、落實(shí)審查責(zé)任，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查落實(shí)到每一項(xiàng)政策的起草和決策過(guò)程中，切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)際效果，防止再出臺(tái)新的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。
　　三是發(fā)揮反壟斷執(zhí)法工作的監(jiān)督作用。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與反壟斷執(zhí)法工作，都是確保競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的重要措施：一個(gè)是事前防范有違公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出臺(tái)，一個(gè)是事后確保有違公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施得以及時(shí)制止或糾正。但是即便實(shí)施了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，有些政策措施的制定機(jī)關(guān)可能因不愿審查或?qū)彶椴涣Γ瑢?dǎo)致某些違反公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施仍然出臺(tái)，這就需要通過(guò)反壟斷執(zhí)法工作來(lái)糾正。對(duì)這些政策措施開(kāi)展反壟斷執(zhí)法工作，實(shí)際起到了對(duì)自我審查的監(jiān)督作用。
　　四是借力警示曝光的威懾作用。我國(guó)《反壟斷法》雖禁止行政壟斷，但并未賦予反壟斷執(zhí)法部門(mén)直接查辦案件的權(quán)力。為確?！斗磯艛喾ā返耐亓?，反壟斷執(zhí)法部門(mén)可通過(guò)查處并曝光典型案件，有效警示其他各類(lèi)主體，倒逼政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，向全社會(huì)普及競(jìng)爭(zhēng)文化，增強(qiáng)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使反壟斷執(zhí)法工作與公平競(jìng)爭(zhēng)審查形成合力，共同規(guī)范行政行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
　　由此可以看出，推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度任重道遠(yuǎn)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落地，需要各級(jí)政府、各行政部門(mén)的高度重視和積極推進(jìn)，更需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督。